2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》第三條第三款規定:“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”至此，行政首長出庭制度被賦予了強制力，具備了法效力。行政首長出庭制度提供了法官與行政官員對話、對峙的交流平臺，其意義誠如學者所言，“對權力的最好控制辦法是以權制權，司法權與行政權通過對峙而合作完成社會的整體目的。”本文認為，“行政首長出庭”的法制化源于該制度深刻的理論與現實基礎。

　　一、“行政首長出庭”制度依托的脈絡—理論與現實基礎

　　《憲法》第一百零五條規定:“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。”據此，法律雖然沒有對行政首長必須親自出庭應訴做出明確規定，但憲法卻確立了作為我國基本行政領導制度的行政首長負責制。這為建立行政首長出庭應訴制度提供了法理與憲法層面的鋪墊。

　　在以往的司法實踐中，行政機關負責人出庭應訴在各地零零散散地出現。由于沒有具體的法律條文對其做出專門規定，行政首長出庭一直以非強制性制度的樣態存在，不過，因行政首長出庭與依法行政、法治建設的精神相吻合，故從其誕生之日起就贏得了國務院的青睞。例如，國務院于2010年發布的《關于加強法治政府建設的意見》中就明確要求做好行政應訴工作，完善行政應訴制度。隨后，各地方政府根據具體情況，先后出臺了諸多規范性文件對行政首長出庭應訴的具體內容(如案件類型、應訴程序等)予以明確。值得注意的是，近些年，首長出庭制度還獲得了地方黨委與人大的支持和理解，在四川、陜西、河南、湖南、安徽、山東、福建、廣東等地的人大決議和相關文件里，行政首長出庭制度常常被提及、強調。由此可見，以發文的形式推動行政機關負責人出庭應訴制度儼然成為近幾年實踐中的常態，其“逐漸形成了一種具有中國本土特色的優化行政審判外部環境的新模式”。

　　二、“行政首長出庭”制度的必要性與進步性

　　新《行政訴訟法》將行政首長出庭制度首次入了法律。正如應松年教授所言:“行政首長出庭應訴這個做法是好的，值得推廣”，“行政首長出庭”制度具有極為深刻的必要性與進步性。

　　(一)行政首長出庭有助于及時、準確地化解行政糾紛

　　在確立行政首長出庭應訴制度之前，行政機關面對“民告官”案件時，往往安排代理律師或者行政機關工作人員出庭應訴，這使行政相對人不能直接向行政機關負責人表達自己的意見，導致訴訟“空洞化”。行政首長出庭應訴，表明其自身已沖破封建“官桎梏”的牢籠，主動將自己與行政相對人放在了同等位置，開始尊重行政相對人的訴權，愿意傾聽行政相對人的訴求。在形式上表現出了行政機關解決問題的誠意，從心理上可以有效消除老百姓的抵觸情緒和對抗心理，促使雙方平等交流，換位思考，相互理解，打開心結，化解矛盾，解決爭議。同時也增強了社會公眾對行政訴訟的期望值和熱情，增加對行政機關的信任與好感。對于行政機關而言，行政首長出庭應訴可以在仔細了解案情事實的基礎上，“第一手”獲取行政相對人對相關行政行為的意見，從合法性和合理性角度更深層次地反思本部門的所作所為，從而推動具有針對性的對策出臺，從源頭上解決行政糾紛，達到“案結事了”的效果。

　　(二)行政首長出庭有利于提高依法行政、依法執政的水平

　　自黨的十八屆四中全會將“依法治國”作為會議主題以來，依法治國已經成為一項基本的、具有戰略意義的治國理念、方式、方略，法治據此具有了國家高度和深度。法治的本質是限制政府權力，保障公民權利，行政首長出庭恰恰是對法治精神和要求的具體回應。實踐中，行政首長對行政糾紛和本單位執法情況的了解，通常來自下屬的匯報，而下屬的匯報可能并不準確，甚至有時存在故意隱瞞。因此，如前所述，行政首長只有親自出庭應訴，才能對案情有更為準確地了解，對當事人的訴求有更為深刻地認識，才能從庭審過程逐漸暴露出來的薄弱環節中不斷檢討本部門所做的行政行為的違法性或者不當性，對具體行政行為在事實、法律和程序方面進行全面的掌握和考量。此外，出庭應訴的過程實際上也是一個法制教育的過程。通過參加庭審，行政首長可以進一步增加對相關法律知識的了解，更好地做好本機關的依法行政工作。同時，行政首長作為本部門的“掌權人”，親自放下身段出庭應訴，展現了其尊重法律，遵守法律，關心百姓，關注民生的態度，這有利于行政首長以其自身行動向本系統、本地區的行政執法人員宣示領導對依法行政的重視程度，起到典范帶頭、示范與警示作用，從而促進執法人員檢視自己的行為，糾正官僚、衙門作風，增強責任心和提高辦事效率，增加依法執政的自覺性，進一步提高執法水平。

　　(三)行政首長出庭有益于增強人民群眾對法治的信心，提高全社會的法治觀念

　　行政首長出庭應訴表明了行政機關積極應訴的態度，也表明了行政機關對人民群眾和法律、司法機關的尊重，這會產生良好的社會效果，營造良好的法治氛圍，使人民群眾增強對法律的信心，形成通過法律手段維護自身合法權益的習慣，有助于全社會法治意識的提高，也有助于法治社會的建設。

　　綜上，“行政首長出庭應訴”入法，其意義不只是為了就事論事的訴訟審理，更在于政府官員對敬畏法律、踐行法治具有的率先垂范引領效應。構建法治社會必須首先打造法治型政府。“行政首長出庭應訴”，傳導給社會的就是法律至上、依法治國的法治理念。

　　三、“行政首長出庭”制度在實踐中的不足及對策分析

　　有學者指出，從第一天起，圍繞“行政首長出庭應訴”的爭議便風生水起。盡管新的行政訴訟法對其進行了制度明確，但有關其具體的適用與未來的走向仍是一個亟需研討的問題。

　　(一)行政首長缺乏法律素養難出庭

　　首先，行政首長的法律知識往往有限。由于當下的行政首長并不都是法科專業出身，因此，在此種情形下，一旦行政首長親自出庭應訴，則其在法律知識上的嚴重匱乏將導致其“心有余而力不足”，從而影響法庭威嚴與司法的嚴肅性與專業性。行政首長“出庭不出聲”“出聲不出彩”即是鮮明的照。筆者的想法是，法律不是日新月異的，但也絕不可能是一成不變的。行政機關面對每一部法律法規的出臺都必須努力學習，以適應法律的調整，避免出現對法律一知半解的情況，尤其是涉及本部門行政事務的法律法規及政策的理解和運用。

　　其次，行政首長臨場應訴經驗不足。訴訟是由一系列復雜的程序技術所支撐的制度，這需要出庭人員不僅應當具備豐富的法律知識，而且應具有臨場處理的應變能力。顯然，行政首長在這方面并無足夠的經驗。

　　基于此，筆者認為，行政首長作為行政問題的專家，應當做足“功課”，庭審前對涉訴案件做出針對性的分析和研究，綜合把握整體案情、明晰案件所涉及法律關系、熟悉案件相關證據材料，并通過詢問精通行政訴訟程序的專業法律顧問，了解庭審流程，提高行政首長出庭應訴的能力;庭審中認真耐心聽取當事人的答辯陳述，剖析原告當事人的真正訴求、動機，正面積極參與訴訟(諸如準確解答原告當事人的疑問、參與協調和解等);庭審后認真總結庭審經驗、針對行政執法工作中的問題做出整改并嚴格追責。

　　(二)行政首長出庭可能加劇行政干預審判的力度

　　由于現實司法實踐中大部分的行政訴訟案件都是由基層法院承辦，基層法院審理案件的普通法官的行政級別一般為科員。然而參與行政訴訟的行政機關負責人至少為副科、正科級別，因此行政首長的政治地位及實際權能往往要高于法院的司法長官，法官相較于作為被告人的行政首長往往處于弱勢局面。一個明顯的例證是，實踐中，當行政首長親自出庭應訴時，法院通常予以高規格接待----至少是行政庭長以上的審判員擔任審判長。凡此種種，加劇了相對人對于司法的不信任。此時，司法的技術}生就顯得無足輕重了。

　　本文認為，庭審公開機制是化解該問題的良藥，正所謂“陽光是最好的防腐劑”。因此，可以通過公開機制的建立尋求社會力量的普遍關注。有學者主張，“人民法院可以通過行政審判白皮書、法院工作報告等媒介向社會公布行政首長出庭的情況”，擴大行政首長出庭應訴情況的關注程度和知情范圍，促使行政首長積極出庭應訴。筆者對此完全贊同，此外，為了提升司法權威和審判的實效，不妨賦予主審法官對行政首長出庭表現的評價權，法院定期將行政首長表現情況通報給人大、政府等部門，以內部規定外部化的形式對政府落實行政首長出庭應訴形成制約、督促，切實建立監督與問責機制。唯有此，行政長官方會認真準備、積極配合、認真答辯，司法權威于此過程中將獲得提升、固化。

　　(三)行政首長可能鉆法律條文空子不出庭

　　新《行政訴訟法》第三條第三款規定，如果被訴行政機關負責人不能出庭，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。這或許可以認為是立法者的有意為之，即：考慮到行政案件類型、個案情況的復雜多元，在國家立法層面限定出庭案件類型實屬不易，也無必要，故將更多的標準事項、裁量空間留給各地在實踐中予以細化。但這也意味著，行政機關負責人出庭應訴的法律規制意義喪失。在實際情況中，行政機關首長包括擔負行政職能的正職首長和分管具體行政事務的副職首長，前者需要統攬機關的全局工作，十分繁忙，后者需要制定和下派具體的實施行政行為的計劃，往往也難有空暇。出庭應訴需要耗費較多的時間與精力，行政首長無暇顧及出庭應訴恰恰為其拒絕出庭提供了一個“契機”。

　　因此，首先應出臺相關司法解釋進一步解釋和明確行政機關負責人出庭應訴制度。條文中應規定，行政機關不能出庭應訴的情況應當限于“有正當理由”。此處的正當理由包括但不限于:(1)不可抗力。即客觀上不可抗拒、不能避免且無法克服的原因。例如，自然災害、戰爭等。(2)客觀上不能控制的其他正當事由。例如，遭遇交通事故、罹患急癥、出國未返等。行政機關負責人工作忙、有其他事務需要處理等不屬于正當理由。其次，行政首長還可以主動選擇一些影響“大”(對社會影響、行政執法活動影響大)、時間“早”(出庭應訴案件屬于歷史或者當年首例)、數量“多”(原告10人以上，被告為兩人以上的行政機關、集團訴訟、涉案金額多的案件)的案件出庭應訴。再者，法律可賦予行政相對人在啟動行政首長出庭應訴方面的請求權。例如，規定行政相對人可申請行政首長出庭應訴，是否允許可由法院結合案情予以審查決定。

　　四、結語

　　行政首長出庭應訴制度的推行是行政機關執政為民的試金石，也是法治建設的風向標。在推進依法行政、建設法治社會的關鍵時期，該制度得到了廣泛認可，取得了明顯的成效，但在實踐中也存在一定的問題。我們應進一步加強對行政首長的社會主義法治教育，不斷提高行政首長出庭應訴的主動性、積極性，增強行政首長出庭應訴的法治意識和責任感，通過落實庭審公開機制、界定行政首長的人員范圍、賦予行政機關和行政相對人對是否出庭應訴的選擇權等方式，逐步完善優化我國的行政首長出庭應訴制度。誠如《易經》中所言“觀乎天文，以察時變;觀乎人文，以化成天下”。在當下中國，行政訴訟的一項重要功能就是通過庭審中法院的專業審判活動來感化行政官員，用司法權監督和影響行政權，逐漸將其召喚到依法行政的道路上來。本文希冀行政首長出庭制度能有效促進行政機關的依法行政、加速法治政府之建設，而這正是筆者不揣淺陋出上述文字的動力所在。