我國去年新修訂的《行政訴訟法》如今已經正式實施近一年了，許多學者已經對其進行了卓有成效的研究，指出其諸多重大制度創新、遺憾缺漏及其法治意義。然而，在本質意義上，現代法律是國家意志的體現;國家意志可謂就是法的“靈魂”之所在。我國新的《行政訴訟法》作為國家一部重要的基本法律，在深層次意義上也必然蘊含著某種國家意志作其“靈魂”。為最大程度上實現立法者的預期目的和效果，有必要深入研究、挖掘并明確展現這部新法所深潛的國家意志。目前來看學界這方面的研究還相對不夠，因此，本文選定新《行政訴訟法》所深藏的“大歷史”國家意志為題，以期引起學界對此領域子以更多關注和研究，推動新《行政訴訟法》全面、深入、準確實施。

　　一、跳出“治亂循環”周期率：新《行政訴訟法》的“大歷史”國家意志

　　(一)問題的提出：從70年前的一段著名談話說起

　　1945年抗日戰爭勝利前夕，延安，正在思考和謀劃“新中國”建國藍圖的毛澤東與民主人士黃炎培發生了一段極具歷史意義的談話。黃炎培說：“我生六十多年，耳聞的不說，所親眼看到的，真所謂‘其興也勃焉’，‘其亡也忽焉’，一人，一家，一團體，一地方，乃至一國，不少單位都沒有跳出這周期率的支配力。一部歷史‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有?？傊疀]有能跳出這周期率。中共諸君從過去到現在，我略略了解的了。就是希望找出一條新路，來跳出這周期率的支配。”對此，毛澤東自信答道：“我們已經找到了新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈;只有人人起來負責，才不會人亡政息。”

　　如果從黃仁宇提出的“大歷史”(macro history)觀出發，來分析這段著名談話，其至少包含三層深意：一是提出了困擾并主導傳統中國政治的“大歷史”問題：如何跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的治亂循環歷史周期率?二是表現了中國共產黨決心并自信帶領中國跳出這個歷史周期率的“大歷史”意志;三是展現了中國共產黨實現這個“大歷史”意志的新路--民主。

　　中國共產黨及其領導建立的新中國何以自信通過“民主”必能跳出“治亂循環”大歷史周期率?這是由馬克思主義民主思想的理論自信所決定的。

　　其實，如若放眼世界，中國的這個“大歷史”問題和政治意志，實際并非是中國獨有的問題。若從更實質意義來說，它亦可表達為“如何保持一個國家等政治體永葆生力、長久存續?”。在此意義上，現代西方政治史中也存在類似表達，只是說法和答案則大為不同。

　　在近現代西方政治思想史上，對該問題深入思考并提出獨特思路的當數民主主義者盧梭。他將其轉化為“如何維持政治體生命”的問題，并寄望于“實行直接民主、激揚人民主權”來遏制國家權力異化和政治體衰敗死亡。他認為，政府的蛻化天性乃是導致政治體死亡的根源。“政府濫用職權及其蛻化的傾向是那種內在的、不可避免的弊病之所在，它從政治體一誕生起，就在不休止地趨向于摧毀政治體，就像衰老與死亡最后會摧毀人的身體一樣。一個政府的蛻化有兩條一般的途徑，即政府的收縮，或者國家的解體。這本來是政府的天然傾向”。“國家解體的情況，可以通過兩種方式出現”，首先是政府“不再按照法律管理國家而篡奪了主權權力”，其次“當政府的成員分別地篡奪了那種只能由他們集體加以行使的權力時”。政府一旦被創制后，就“以期永遠保持他們的權力。世界上的一切政府，一旦假之以公共力量之后，遲早都是用這種簡便的方法來篡奪主權權威的。”當政府篡奪了人民的主權權威時，就淪為了不顧正義、凌駕于體現人民公意的法律之上的專制者和暴君，最終必然引起人民暴力反抗，導致“國家解體、政治體死亡”。

　　因將“蛻化變質”視為政府不可消除的內在天性，盧梭在最終意義上對政治體是否能夠跳出“治亂循環”歷史周期率持一種悲觀態度。他說：“政治體也猶如人體那樣，自從它一誕生起就開始死亡了，它本身之內就包含著使它自己滅亡的原因。”即使如此，盧梭“明知不可為而為之”，仍試圖尋求人為延長國家生命之良策—建立一個優良政體。他認為，“延長自己的生命這件事并不取決于人;但是賦給國家以它可能所具有的最好的組織，從而使它的生命得以盡可能地延長，這件事可就取決于人了。體制最好的國家也要滅亡，但比起別的國家來要遲一些。”他深入到兩千多年前的古代羅馬共和國、甚至在馬其頓人和法蘭克人的國君制政府體制中，在那里尋找到了維持政治體生命力的最佳政體：實行“人民時時出場”的直接民主，讓全體人民經常共同集會來直接行使主權，監督政府，不斷賦予政治體以新生命力。“這種人民的集會……是對政治共同體的一種保護與對政府的一種約束”。“我以為這是一個好辦法”，盧梭說，因為“政治生命的原則在于主權的權威”;“唯有當人民集合起來的時候，主權者才能行動”才能彰顯和激活人民的主權權威。

　　蓋言之，盧梭的思考和認識可提煉為兩條：一是國家政治體陷入“治亂循環”周期率的根源，在于政府的“周期性蛻化”天性;二是建立和發展“民主政體”是國家跳出該歷史周期率的一條必由之路。

　　就前者來說，其具體發生機制是：政府蛻化變質為“人民公敵”-->“官民矛盾”激化失控-->國家政治體解體崩潰。這個發生機制普遍適用于整個人類政治史，尤為古代中國王朝更替史所充分證明。在古代中國，“官民矛盾”的激化通常表現為大規模的農民起義，是直接導致王朝更替的最主要力量。由此可知，關系國家政治體存亡的核心關系乃是“官民關系”，維持政治體生命力所應圍繞的中心焦點乃是“官民矛盾”。

　　而盧梭后一條方案連同其“防范政府蛻化變質”的問題意識后來都在馬克思主義民主思想中得以延續和進一步發展。

　　恩格斯對國家起源的科學考察表明，國家和政府在本原意義上是作為服務社會需要的工具而產生的，政府官吏亦應當是服務社會公眾的公仆;但現實中，政府往往還是從“社會公仆”異化成了“社會的主人”。恩格斯認為，巴黎公社之前一切國家制度，不管是君主國還是民主共和國，都在“防范權力異化”問題上遭到了重大失敗。“以往國家的特征是什么呢?社會為了維護共同的利益，最初通過簡單的分工建立了一些特殊的機關。但是，隨著時間的推移，這些機關--為首的是國家政權--為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人。這樣的例子不但在世襲君主國內可以看到，而目在民主共和國內也同樣可以看到。……正是在美國，我們可以最清楚地看到，本來只應為社會充當工具的國家政權怎樣脫離社會而獨立化。”

　　更為要害的是，即使在無產階級政權下，作為社會公仆的“官吏”仍有可能異化成以社會主人自居的“官僚”。“在資本主義下，由于雇傭奴隸制和群眾貧困的整個環境，民主制度受到束縛、限制、閹割和弄得殘缺不全。因為這個緣故，而目僅僅因為這個緣故，我們政治組織和工會組織內的公職人員是受到了資本主義環境的腐蝕(確切些說，有被腐蝕的趨勢)，是有變為官僚的趨勢，也就是說，是有變為脫離群眾、站在群眾之上、享有特權的人物的趨勢。”由此來看，盧梭關于“政府天性傾向蛻化”的認識已經被馬克思主義所承繼，“權力有異化的本能傾向”可謂是“歷史鐵律”;但與盧梭“政治體走向必然死亡”的悲觀論斷相反，馬克思主義對克服這種權力異化抑或跳出“治亂循環”歷史周期率，則有絕對自信，持一種積極樂觀態度。

　　(二)從民主到法治：新中國對“跳出歷史周期率”之路的曲折探索

　　盧梭試圖跳出歷史周期率的民主方案一開始就無理論自信，現實中也未得以成功實踐。因為認識到無產階級政權下權力亦會異化，馬克思接續“盧梭方案”，并結合巴黎公社的民主化實踐對其徹底改造，開創了一條新的科學化道路----“無產階級民主”。即以無產階級的“完全徹底”民主制，徹底根治政府權力異化弊病，保持無產階級政權生命力，保障社會主義向共產主義的平穩過渡。在此理念的指導下，俄國先后建立起來蘇俄、蘇聯等無產階級專政性質的社會主義國家。

　　中國共產黨以馬克思列寧主義為指導，帶領中國人民建立了社會主義國家后，也深刻認識到：雖然在理論和理念上，人民掌握了國家的權力，成為了國家的主人;但在現實中，對人民來說，有國家存在，就存在國家權力異化的“官僚制”問題。換言之，政府有背離人民的異化可能，國家就存在解體崩潰的危險。

　　因此，從中國的“大歷史”問題意識出發來看，跳出“治亂循環”歷史周期率，仍是社會主義中國必須面臨的一個重大問題。

　　那么，社會主義中國如何跳出傳統中國的“大歷史”周期率呢?細言之，即如何遏制政府權力異化、有效緩解“官民矛盾”從而保障社會主義中國長治久安，穩步邁向共產主義呢?一直對此進行深入思考的中國共產黨人，充分借鑒歷史經驗教訓，將馬克思主義民主思想與中國政治實踐相結合，最終開創了社會主義中國跳出“大歷史”周期率的必由之路----“人民民主”。

　　隨著中國共產黨領導全國人民建立了社會主義新中國，黨通過發展人民民主跳出“大歷史”周期率的政治意志隨之成為了新中國的“大歷史”國家意志。自此，大力發展“人民民主”，一直就是新中國反對官僚主義、處理官民關系和官民矛盾、保持國家生機活力的“不二法寶”。毛澤東在與黃炎培對話中已經指出，通過發展“人民民主”來跳出“大歷史”周期率，核心要義就是讓人民監督政府。如列寧所言，“使所有的人都來執行監督和監察的職能，使所有的人暫時都變成‘官僚’，因而使任何人都不能成為‘官僚’。”

　　然而，具體以何種方式發展“人民民主”，讓人民監督政府，能更有效達到“國家長治久安”目標，實現國家的“大歷史”意志，試圖開創歷史的社會主義中國則經歷了一個曲折探索過程。

　　建國初期，囿于歷史條件制約，發動大規模群眾運動被視為是發展和實現“人民民主”的有效方式;文革中的“大民主”將此思路推向極致，國家不但沒有實現“長治”，反而陷入了“大亂”。這表明，方式手段不當，反而會危害初衷目標;為實現新中國的“大歷史”國家意志，必須選擇更為科學恰當的方式來發展和實現“人民民主”，持續化解“官民矛盾”，推動國家長治久安。

　　以鄧小平為代表的第二代中國共產黨人，將發展“人民民主”的意義上升到了關乎政治體(黨和國家)生死存亡的高度。鄧小平說：“一個革命政黨，就怕聽不到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無聲。”經過對文革教訓的深刻反思，他們提出了發展人民民主的全新思路：必須通過法制方式發展人民民主。“為了保障人民民主，必須加強法制;必須使民主制度化、法律化。”因為“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，關系黨和國家是否會改變顏色”，甚至關乎國家生死存亡。

　　此后，中國共產黨結合國家發展新實際，充分借鑒人類政治文明發展成果，將人民民主的實現方式從“法制”進一步發展為“法治”。從黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”到十八屆四中全會通過“全面推進依法治國”的決議，“為了保障人民民主，必須加強法治;依法治國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安”已經成為全國人民的政治共識及黨和國家的根本政治意志。

　　質言之，實現黨和國家長治久安的“依法治國”戰略表明，跳出治亂循環的“大歷史”周期率一直都是新中國恒久不變的根本國家意志。而黨和國家經過長期艱辛探索所找到的第二條“新路”就是----“法治”。

　　在全面推進依法治國新時期，這種國家意志更為深刻地體現于許多國家立法中?！缎姓V訟法》“這部被稱為‘民告官’的法律”，是專門調整官民關系、處理官民矛盾的法律。這次修訂，全面貫徹落實黨的十八大和十八屆四中全會精神，秉持的是“以法治思維、運用法治方式處理官民關系和官民矛盾”之理念，所突出體現和深入貫徹的正是“跳出治亂循環”的“大歷史”國家意志。

　　二、“‘官民矛盾’法治化治理：新《行政訴訟法》的“大政治"國家意志

　　(一)“官民矛盾”的法治化治理是國家長治久安的必由之路

　　古今中外的歷史一再表明，“官民矛盾”是一個極其敏感和關鍵的政治問題，如果處理不當往往會激烈惡化為整體性的“官民”暴力對抗，發生“官逼民反”，從而引起政權更迭、國家動亂和社會暴亂，是導致傳統中國陷入“治亂循環”歷史周期率的“罪魁禍首”。

　　自實行改革開放以來，特別是建設社會主義市場經濟以來，我國經濟持續高速增長，社會獲得快速發展，由此帶來社會利益格局的深刻變動和人們思想觀念的深刻變革。直至當前，我國已然處于一個“經濟發展的騰飛期、增長方式的轉變期、各項改革的攻堅期、開放水平的提升期、社會結構的轉型期和社會矛盾的凸顯期”等相互交織的時代。然而，與快速發展的經濟社會相比，我國的政治改革和法治建設仍顯滯后。一方面，我國特殊的國情決定了經濟社會的發展需要國家和政府起主導作用，然而在這種需要的不斷推動下公權力日益強大，已然伸向社會各個領域，觸及人們方方面面的利益;另一方面，這種強大的公權力卻并未受到與其力量相稱的有效制約和監督。公權力強大而未受有效制約的結果，就是國家機關及其工作人員侵害公民權利的現象日益嚴重。比如，媒體中時常報道的現象包括：暴力執法、強行拆遷、失職讀職、非法勞教和設置“黑監獄”、以權謀私、徇私枉法、刑訊逼供等公權力侵權現象。

　　這些公權力侵權行為的直接后果，就是激化公民與政府的矛盾，甚至產生所謂“官民對抗”問題。當前，不斷發生并被廣泛報道和傳播的公權力侵權導致的“官民矛盾”激化并激烈對抗事件，持續刺激著人們的神經，“官民關系”也因此在整體上變得日益緊張，甚至局部范圍內“仇官”情緒普遍滋長和蔓延。這些社會不良情緒日漸積累，就往往成為民眾與政府發生局部暴力對抗(比如所謂的“群體性事件”)的重要心理“氣場”，嚴重損害著國家長久安定和社會長遠發展。

　　“官民矛盾”生成和激化的主因在于某些國家機關及其工作人員背離了人民利益。誠然，出于人性等原因，“官民”之間的利益和意志不可能完全一致，故而“官民矛盾”乃是不可避免。那么國家如欲跳出“治亂循環”歷史周期率，就必須持續管控并化解“官民矛盾”以促進國家的長治久安。換言之，國家必須建立一整套長效機制，一是及時公正救濟受到公權力侵害的公民;二是持續充分釋放民眾內心由公權力侵權而生的政治怨憤。如此，非運用“法治”方式不可。

　　質言之，持續化解“官民矛盾”、保障國家長治久安，除大力發展“人民民主”外，更須注重將“官民矛盾”治理的法治化。這是人類政治文明發展的重要成果。70年前《世界人權宣言》序言開篇即莊嚴宣示：“鑒于為使人類不致迫不得已鋌而走險對暴政和壓迫進行反叛，有必要使人權受法治的保護。”

　　(二)發展“行政訴訟”是“官民矛盾治理”法治化的主要路徑

　　中國的歷史和國情決定了國家實現現代化主要采用“政府主導模式”或“行政主導模式”。在這種模式下，行政權力突出強大，于是“官民矛盾”中占絕對比重的就是“行政機關及其工作人員與公民的矛盾”。那么，抓住了“行政機關及其工作人員與公民的矛盾”，就抓住了解決當前我國“官民矛盾”問題的牛鼻子;進一步來說，“行政機關及其工作人員與公民的矛盾”實現了法治化解決，在一定意義上就可以說“官民矛盾”基本實現了法治化治理。

　　在我國法律體系中，“行政復議”和“行政訴訟”是依法解決“行政機關及其工作人員與公民的矛盾”的兩種主要法律路徑。相對于行政機關進行“自我監督”的行政復議，行政訴訟是法院作為第三方居中裁斷“行政機關及其工作人員與公民的矛盾”，更具公正性和公信力，更易為公民所選擇信賴。因此，在最終意義上，行政訴訟解決“行政機關及其工作人員與公民的矛盾”的獨特作用，舉足輕重，不可替代，更合適作為實現“官民矛盾”治理法治化的主要路徑。它不僅可以在公民遭受公權力侵害后能及時給予公正救濟，而目還為公民提供一個合理釋放和表達政治不滿和怨憤的重要法律途徑。而后者對國家長治久安尤其具有重要意義。

　　通過提起和參與行政訴訟，公民將心中冤屈和怨氣通過法律途徑理性表達出來，而國家通過審理行政訴訟給予公民公正處理和救濟，排解公民的怨氣和冤屈，從而根本消除社會暴戾之氣，不斷滿足社會恢復正義之需求，推動國家持久安定和社會和諧穩定。從這個意義上可以說，一定限度內的“官民矛盾”也是一種有益的“社會沖突”，對社會穩定與正義起到了“安全閥”的功能。社會沖突論代表人物科塞(Lewis Alfred Coser,1913 2003)認為，社會內部一定范圍內和一定條件下的某些沖突有助于緩解社會緊張情緒和敵意，借此可以抑制更為暴烈的沖突發生，防止社會瓦解。由此，從社會長遠和整體利益考慮，這樣的“安全閥”是一個健康發展的社會所必需的。

　　那么，“行政訴訟”就是將“官民矛盾”維持在一個有益限度內的“解壓閥”和“安全閥”。它持續釋放和緩解“官民矛盾”膨脹擴大所產生的社會緊張和壓力，將其保持在一個安全限度內，一個對國家長治久安的基本秩序沒有實質威脅的限度內。新《行政訴訟法》之中心意圖，就是致力于通過“行政訴訟”推動“官民矛盾”治理的法治化。其實質就是將“政治問題法律化”或“政治問題司法化”，這是國家政治文明和進步的一個重要標志。

　　具體來說，其一，作為國家政治敏感問題“官民矛盾”，在名稱上被法律化為“行政爭議”或“行政案件”，其蘊含的政治緊張壓力通過“官民矛盾-->行政爭議-->行政訴訟-->矛盾化解”的“法律機制”得以釋解;其二，作為激烈政治事件的“官民沖突”被“程序化”為一個“訴訟過程”，其內在的破壞性力量通過“發生爭議-->提起訴訟-->審理案件-->執行裁判-->爭議解決”的“法律程序”得以消解。

　　若套用黃仁宇“大歷史”觀來看“官民矛盾”治理從“人治”到“法治”的轉變，可以說其也是中國政治史上“大政治”事件。將“行政訴訟”作為“官民矛盾”治理法治化的主要路徑，正是新《行政訴訟法》蘊含的國家“大政治”意志。這一國家意志和意圖的實現，又進一步要求新《行政訴訟法》具體法律設計須遵從國家治理意志，以“解決行政爭議”為終極目標。

　　三、解決行政爭議：新《行政訴訟法》的中心立法意志

　　中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的國家改革總目標。若從國家治理視角來看，新《行政訴訟法》服務“國家依法治理行政爭議”之“大政治”意志，主要體現為其將“高效和切實解決行政爭議”作為制度設計的中心理念。所以，新《行政訴訟法》第1條開宗明義，將“解決行政爭議”納入立法宗旨中去，并置于“保護公民權利”和“監督行政機關”之前，作為行政訴訟的首要目的。

　　(一)高效和實效：新《行政訴訟法》解決行政爭議的核心價值

　　在國家治理現代化之大目標下，新《行政訴訟法》之總目標可概括為：依法緩解并解決“官民”沖突，推進國家治理體系和治理能力現代化，促進國家長治久安;而實現該總目標的總思路，則是：從國家治理視角強調行政爭議的高效解決和切實解決。

　　因此，“高效”和“實效”正是新《行政訴訟法》所蘊含“官民矛盾-->行政爭議-->行政訴訟-->矛盾化解”之“法律機制”--國家治理“官民矛盾”之“法治主管道”，所追求的兩個重要核心價值。換言之，行政訴訟解決行政爭議是否高效并具有實效，是該“法治管道”之有效運行的兩個核心表征，體現著國家之“大歷史”“大政治”意圖和意志的實際實現程度。

　　然而，現實中行政訴訟存在著諸多難題，導致該“法治管道”解決行政爭議既無效率，更無實效。因此，新《行政訴訟法》就針對這些現實障礙精準發力，方能打通解決行政爭議的“法治管道”。

　　(二)立案難、審理難、執行難：新《行政訴訟法》針對的現實問題

　　長期以來，“立案難、審理難、執行難”都是人民群眾對行政訴訟反映強烈的突出問題，嚴重制約著行政訴訟之“法治功能”的有效運行。因此，它們也是新《行政訴訟法》所著力解決的中心問題。從國家治理的視角來看，之所以如此是因為這“三難”降低了行政訴訟這個“法治管道”解決行政爭議的效率和實效，從根本上阻礙了國家“大歷史”和“大政治”意志的實現。

　　首先，“立案難”是行政訴訟“三難”中最為突出的問題，是導致治理“官民矛盾”的“法治主管道”入口不暢甚至不通的主要原因。絕大多數“官民矛盾/行政爭議”因之而不能進入行政訴訟渠道化解，直接拉低行政訴訟解決行政爭議的效率。于是形成這樣的國家治理困局：一方面，在國家轉型大背景下，“官民矛盾/行政爭議”高發頻發;另一方面，治理“官民矛盾/行政爭議”的“法治主管道”卻“入口不通”。那么，持續生成的大量“官民矛盾/行政爭議”在“法治管道”外擁堵積累而不得入，最后只能大量擁向“非法治渠道”。“公民、法人或者其他組織與政府機關及其工作人員產生糾紛，行政機關不愿當被告，法院不愿受理，導致許多應當通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道，在有些地方形成了‘信訪不信法’的局面”。它給國家形成極大的治理壓力，帶來巨大治理負擔，同時也根本損害法律權威和法治威信，阻礙國家法治進程和“大歷史政治”國家意志的實現。

　　其次，行政訴訟“審理難”導致治理“官民矛盾”的“法治主管道”發生“中阻塞”。它大大降低了該“法治管道”效率，而行政案件的久拖不決，最后還必然影響其解決行政爭議的實效。長此以往，“審理難”必然削弱公民對法律和法治的認同度，同樣也根本損害法律權威和法治威信，最終妨害國家法治進程和“大歷史政治”國家意志的實現。

　　再次，“執行難”導致行政訴訟陷入無效率的“空轉”，意味著治理“官民矛盾”的“法治主管道”實效極低。行政訴訟的執行環節，是行政爭議解決的最后環節。“執行難”，表明行政爭議難以通過法治渠道獲得切實解決。實效很低或幾無實效的制度，最終必然會被公眾拋棄。這樣以來，行政訴訟“執行難”讓國家依法治理“官民矛盾”的政治意圖大打折扣，更使國家“跳出治亂循環歷史周期率”的“大歷史”意志和“實現官民矛盾治理法治化”的“大政治”意志面臨“落空之危”。因此，致力于貫徹國家意志的新《行政訴訟法》，就緊緊圍繞行政訴訟的現實“三難”問題展開了嚴密法律設計。

　　(三)從“違法一監督”到“糾紛一解決”：新《行政訴訟法》依循的法理邏輯

　　為貫徹國家“大歷史”和“大政治”意志，新《行政訴訟法》基本法理邏輯從“發生違法--監督違法”更新為“發生爭議--解決爭議”。因此其化解“官民矛盾/行政爭議”的視野異為寬廣，法律設計更是煞費苦心。

　　1.倒逼行政機關依法行政，從源頭減少“官民矛盾/行政爭議”

　　眾所周知，行政訴訟是在“官民矛盾/行政爭議”發生之后的活動，然而致力服務“國家治理”目標的新《行政訴訟法》，超越“被動處理爭議”傳統消極立法立場，將著力點前溯到“官民矛盾/行政爭議”發生前或訴訟前，通過相關法律設計，力圖倒推行政機關依法行政，從源頭減少“官民矛盾/行政爭議”，為國家治理“減負”。這種“防患于未然”的理念，與中醫治病治“未病”道理相通，深刻體現中國傳統治國智慧。

　　具體來說，新《行政訴訟法》在這方面的法律設計體現為：

　　(1)第3條明確了被訴行政機關負責人出庭應訴的法律義務，督促行政機關負責人在行政爭議“未發生”時，監督本機關工作人員依法行政，防范和減少行政爭議的發生，否則要為此承擔訴訟責任;

　　(2)第26、79條將復議機關列為“經復議案件”的被告，以“連帶”性質的法律責任，來倒逼行政復議機關在“行政訴訟提起前”就依法履責，監督下級依法行政，充分發揮“第一道法治防線”作用，最大限度減少行政案件數量。

　　2.盡量將“官民矛盾/行政爭議”納入行政訴訟“法治主管道”

　　如果在“第一道法治防線”下，“官民矛盾/行政爭議”還是發生并激化為了“行政案件”，那么對國家治理最有利的首要舉措，就是暢通并擴大行政訴訟“法治主管道”入口，在最大程度上吸納“官民矛盾/行政爭議”，避免其游離法治之外成為國家治理負擔。而行政訴訟“入口”是否通達和寬闊，是決定新《行政訴訟法》實現國家意志成敗的關鍵一環。因此，新《行政訴訟法》對此著力甚深。

　　(1)盡力擴大行政訴訟受案范圍，主要表現有：第2條第1款被訴對象范圍由“具體行政行為”變為“行政行為”，其第2款將授權行政行為納入可訴行政行為范圍;第12條進一步擴大具體受案范圍，吸納“行政強制、行政許可、行政征收征用與補償、危害公平競爭、解除政府特許經營協議”等行政爭議，所指向的正是當前影響國家政局穩定的熱點行政爭議，亦是國家治理的時代難題;第53、64條將部分抽象行政行為納入司法審查范圍。

　　(2)最大程度方便當事人起訴。比如第18條第1款增加了經復議案件的管轄法院----復議機關所在地法院，為當事人起訴提供更多選擇：第46條將起訴期限從3個月延長至6個月;第47條將起訴行政不作為的等待時間限定為2個月;第51條建立立案登記制，更突出體現國家“敞開行政訴訟大門”吸納行政爭議入“法治管道”的急切心理和意圖。

　　3.強化司法和法律權威，著力提高行政爭議解決的實效

　　“審理難”和“執行難”是行政訴訟低效之根源;而“審理難”和“執行難”之根源，則在于行政機關與司法機關現實力量的嚴重不對等：掌握大量權力資源的行政機關強勢，而只有裁判權的司法機關則相對弱勢。根據解決爭議的訴訟原理，爭議如欲通過訴訟獲得切實解決，那么訴訟裁判主體必須擁有強于爭議各方的地位和力量。由此，行政訴訟順利進行并發揮解決行政爭議的實效，行政訴訟中法院作為裁判主體必須具備高于被訴行政機關的地位，這是行政訴訟進行的必要前提。因此根據現實情勢，新《行政訴訟法》采用“一抬一壓”兩種手法，賦子法院更多權力來抬升其地位和力量，同時對被訴行政機關科加法律責任以制約其強勢力量，來實現行政訴訟的公正順利進行。

　　(1)第1條增加了“解決行政爭議”，將“人民法院”定位為“行政爭議解決機關”，明確了其行政訴訟中的主導定位。由此出發，被訴行政機關在訴訟中不過是“爭議一方”，其地位自然低于爭議解決機關----人民法院，應當尊重并服從人民法院的訴訟主導權。

　　(2)第1條還刪去了舊法中“維護行政機關”之言，更是凸顯“行政機關”在行政訴訟中的“被監督地位”，突出司法對行政的制約和監督權力。

　　(3)強化被訴行政機關的應訴責任，突出法院的訴訟權威地位。第3、58條和第66條第2款一起形成保障該責任切實履行的“法律組合拳”，強力維護和樹立司法和行政訴訟法權威。

　　(4)增強司法權對行政權干擾的抵抗力，在“總則”部分第3條第2款首先原則規定了“行政機關不得干預阻礙行政訴訟”的法律義務，之后“分則”部分以第18條第2款的“跨行政區劃管轄制度”和第24條的“管轄提級制度”予以保障，力圖防范和抵制行政權對行政訴訟的不當影響。

　　(5)擴大司法對行政的審查權。主要體現為：第53、64條將部分抽象行政行為(行政規范性文件)納入了司法審查范圍并規定了其法律效力。

　　(6)對行政機關蔑視司法權威的違法行為，給子更嚴厲法律制裁。比如，長期以來一些行政機關拒絕履行法院裁判，嚴重損害司法和法律權威，是行政訴訟“執行難”的主要根源。對此，新《行政訴訟法》第96條專門針對“行政機關拒不履行法院裁判”設定了空前嚴厲的法律制裁措施。

　　4.著眼行政爭議的高效解決，最大限度減少國家治理負擔

　　(1)快速受理行政案件。為減輕國家治理負擔，行政爭議一旦發生，演化為行政案件，就應盡快納入行政訴訟，進入法治渠道。所以，新《行政訴訟法》首先就建立行政案件快速受理的制度機制。例如，案件管轄爭議常常大大延誤行政爭議納入“法治管道”的時效，為此第21、23條建立了“快速解決管轄爭議”機制;第51條立案登記制和第52條飛躍起訴制更是進一步縮短行政案件受理時間，提高其受理效率。

　　(2)快速處理行政案件。行政案件一經受理，為防止其因久審不決而演變激化為國家治理負擔，就應子以高效處理，甚至不唯訴訟處理。所以，新《行政訴訟法》增加第82、84條創建行政訴訟簡易程序制度;第60條還新建立行政案件調解制度，就是充分發揮“調解”相對“訴訟”的解決爭議效率優勢。

　　(3)解決爭議優先。從國家治理目標出發，爭議解決才是終極目的，行政訴訟不過是其手段。因此，“解決爭議”的目的優先于行政訴訟程序。第57條對支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫療社會保險金的案件建立先予執行制度，快捷救濟面臨“生存危機”的弱勢公民，直指“國家崩亂”的千年致因----“民眾生存危機”。因為如若公民生存不得保障，就極易發生“官逼民反”鋌而走險，這是傳統中國陷入千年“治亂循環”周期率不得自拔的根本病理。關乎公民生存權的行政爭議，亦關乎國家政局穩定，必須優先保障公民生存權，保證爭議不激化至威脅國家治理大業，然后方行訴訟程序。這即是先予執行制度的法理所在。

　　第61條超越機械法律主義，建立了行政訴訟中“一并解決民事爭議”制度，更是突出體現行政訴訟“解決爭議優先”的精神;第73、78條增加了行政機關敗訴時法院判決的類型，表明行政訴訟的重心不再是“監督行政機關”，而是“解決行政爭議”;其判決也不再是發現行政行為違法不當時予以一刀切的“判決撤銷”，而是著眼“切實解決爭議”，根據具體情況選擇組合各種判決類型，以最大程度上“定紛止爭”;第101條“行政訴訟適用民事訴訟法相關條款”的兜底規定，全面保障行政爭議能夠在行政訴訟軌道內獲得解決，而不至于被以“無法律依據”為由放出“法治管道”，成為國家治理負擔。

　　四、結語：樹立“國家治理”理念，全面實施新《行政訴訟法》

　　由此可見，跳出“治亂循環”歷史周期率，是中國共產黨及其領導下的社會主義中國秉承馬克思“史前史”觀念而決心開創歷史的“大歷史”抱負，也是新《行政訴訟法》蘊含的“大歷史”國家意志;服務“國家治理”大目標，高效切實解決行政爭議，是新《行政訴訟法》的中心理念。在此意義上，新《行政訴訟法》的實施，已經超出了“法律實施”的一般意義，遠遠超出法律范疇，超出當前時空，而具有深遠重大的歷史意義，關乎中國共產黨和社會主義中國“改變歷史、開創歷史”雄心壯志的實現。

　　這就要求，行政訴訟各方主體須深切體察黨和國家的根本意志，牢固樹立“國家治理”理念，以“解決爭議”為中心，超越“違法----監督”行政訴訟傳統邏輯，依循“糾紛----解決”的國家治理新邏輯，合力推進新《行政訴訟法》的全面深入實施。公民與國家機關是實施新《行政訴訟法》的兩方基本主體。就公民一方來說，要樹立“遇事找法、解決問題靠法”的法治觀念，在法治軌道上理性表達訴求、維護自身權益，并在訴訟中嚴格遵守法律規定。實施新《行政訴訟法》，至為關鍵的是國家機關一方。其中，審判機關居于主導地位，依法盡量受理行政爭議并在法律框架下將“解決爭議”作為工作重心;作為行政訴訟被告的行政機關，更須自覺履行《行政訴訟法》規定的各項法律義務和責任，尊重和服從法院及法律權威;作為法律監督機關的檢察機關，則須依法全面監督和促進訴訟各方主體嚴格遵守和落實行政訴訟法，糾察違反《行政訴訟法》的行為，維護行政訴訟法等法律的權威和訴訟公正。

　　總之，在國家治理的宏偉事業中，實施新《行政訴訟法》的審判、行政和檢察等各類國家機關，都應定位于“國家治理機關”，分工負責、相互制約和配合，共同服務國家治理目的，推動國家依法治理“官民矛盾”、跳出“治亂循環”歷史周期率的“大歷史大政治”意志逐步實現，保障社會主義中國長治久安，穩步邁向共產主義!