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        淺談行政訴訟法合法性審查原則

        作者:2017-05-19 11:08閱讀:文章來源:網絡整理

          新修訂的《行政訴訟法》第六條規定:“人民法院審理行政案件,對行政行為是否合法進行審查。該條規定去掉了具體行政行為中的具體二字,該變化對法院進行司法審查對象的范圍有一定影響,同時,也反映了我國在行政訴訟方面的進步。合法性審查原則作為行政訴訟法的特有原則,其在行政訴訟法中的地位不言而喻,本文將對合法性審查原則進行簡要分析。

          一、合法性審查的含義及其產生原因

          合法性審查原則作為司法審查的一個子原則,其含義為:人民法院受理行政案件,對被訴行政行為是否合法進行審查并做出裁判的訴訟行為。由此觀之,法院在審理行政訴訟案件中并不享有完全的司法審查權,而是只能在其法定允許的范圍內對行政機關進行審查。

          與國外的行政訴訟或司法審查制度不同,合法性審查原則作為我國行政訴訟法中的特有原則有其產生及存在的現實意義。首先,從我國的歷史發展來看,民與官在一定時期內處于不平等的地位??鬃釉f:“其為人也孝弟,而好犯上者,鮮矣;不好犯上,而好作亂者,未之有也??梢?,自古長幼有序、尊卑有別的階級思想很強,而1989年《行政訴訟法》出臺規定了民可以告官,人們在欣喜之余,仍存在不敢告、不會告的情況。同樣,行政機關作為被告也需要一個漸進地適應過程。其次,從當時我國的國情來看,商品經濟和民主政治不斷發展,社會處于轉型期。同時考慮到我國行政法制度起步較晚,不太完善,人民法院行政庭還不夠健全,故留給行政機關一定的自由裁量權。最后,從我國的現實發展來看,2014年的《行政訴訟法》對1989年的《行政訴訟法》有多處,對合法性審查原則也有變動,但對其實質精神仍予以保留,足以看出我國的行政訴訟法可喜的發展以及立足國情的務實態度。

          二、合法性審查原則的具體內容

          合法性審查原則包括僅對被訴的行政行為進行審查,即審查對象是行政行為,以及僅就行政行為的合法性做出審查兩方面內容,下文將分別予以探析。

          1.合法性審查僅對被訴的行政行為進行審查

          行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為是指以不特定的人或事為管理對象,制定具有普遍約束力的規范性文件的行為;具體行政行為是指在行政管理過程中,針對特定的人或事所采取具體措施的行為。據《行政訴訟法》第二條,所稱的行政行為,包括法律、法規、規章授權組織做出的行政行為,該行政行為理應包括具體行政行為與抽象行政行為。根據《立法法》及相關規定,抽象行政行為包括行政立法與制定其他規范性文件,行政立法又包括制定行政法規,部門規章與省市地方政府規章。但依據《行政訴訟法》第十三條和第五十三條,人民法院不受理公民、法人或其他組織提起的訴訟的范圍包括行政法規、規章或行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令。同時,人民法院審查的規范性文件中也不包含規章。從而得出結論,人民法院審查的抽象行政行為僅限于其他規范性文件。

          由此觀之,人民法院的司法審查是十分有限的,僅能對行政機關的具體行政行為以及部分抽象行政行為進行審查。較之前的《行政訴訟法》,現行《行政訴訟法》將具體行政行為中的具體二字去掉,仍有補充規定,雖然人民法院合法性審查的范圍并未明顯擴大,只是可審查部分的抽象行政行為,但足以看出司法審查制度的改進和完善。有學者認為,應廢除行政訴訟的范圍規定,將所有的行政行為都納入受案范圍,使人民法院對行政機關依法行使行政職權實施全面審查和監督。筆者認為不妥,至少現階段不合適,我國和西方國家國情不同,人們對所謂民主與自由的定義與追求程度也不相當,司法機關并不適合對行政機關進行全面審查。一方面,司法機關對行政機關內部事務不甚了解,而且行政機關獨立行使其權利有一定的歷史淵源,如果過度限制,可能會導致行政機關的權威性降低,不利于行政行為的實施,甚至不能維護正常穩定的社會秩序,違背了行政訴訟作為解壓閥的初衷。另一方面,上層建筑均由經濟基礎來決定,我國應立足國情,求好求穩,而不能求快求量,司法審查制度的完善是一個循序漸進的過程,而不能一蹴而就。

          2.合法性審查僅就行政行為的合法性進行審查

          對于合法性,學界有兩種觀點。有的學者認為合法性包括兩層含義:第一,行政行為應當符合法律的外在規定,即符合主體、權限、內容和程序等方面的規定,也就是形式合法;第二,行政行為應當符合法律規定的內在精神和要求,即符合法律的目的,考慮相關因素,符合公正法則等,也就是實質合法。也有學者認為合法性審查主要是審查具體行政行為是否違法的問題,對行政機關在自由裁量權范圍和幅度內做出的具體行政行為是否適當,一般不予審查。也可以說,人民法院對行政行為的合法性審查,就是指人民法院在行政審判中,原則上只對行政行為是否構成違法進行審查并做出判決,而不對行政行為是否合理做出判決。

          筆者更贊同后一種觀點,即對行政行為審查以合法性為原則,輔之以合理性審查的例外。原因有三:其一,人民法院對行政行為進行審查需要有一個明確的標準,而不能主觀臆斷,這也是《行政訴訟法》以事實為依據,以法律為準繩的要求。如果將實質合法也納入合法性審查原則中,就會出現適用困難的情形,加之,我國并不承認判例的效力,很難形成符合法理的內在合法標準,這應該是我國更認可形式合法的重要原因之一。其二,我國的行政訴訟法起步晚,雖然國家大力發展,也取得了巨大進步,但其沒有強大的歷史淵源和認同觀念作支撐,難免有局限性,我們也不能期待其一步到位。其三,單純地從外在形式理解合法性,但對于行政處罰明顯不當或行政行為涉及款額確定、認定確有錯誤的,人民法院可以予以變更。這是對行政機關自由裁量權的一定限制,在行政相對人利益明顯受損時,司法機關可在合理性的范圍內對行政行為進行審查。這一作為例外的合理性審查是對合法性審查的有效補充,有利于更好地保護處于弱勢地位的當事人的權益,此規定并不違反合法性審查的原則,相反,其更加確定了我國現行《行政訴訟法》所規定的合法性審查主要是外部的合法性。

          所以,行政合法性審查原則,應在機械的法條層面向更高層面的合法性審查方向發展,行政行為的合法性,首先應理解為符合法律、法規中的具體條款,其次,也要符合行政法的一般法律原則。法律原則是法的廣義范疇的一部分,合法性應當包括合乎法律原則。這一規定,從一方面可以理解為對所有行政行為都需要適用的禁止濫用職權原則,它包括禁止行政機關在做出行政行為時,任意或恣意地行使職權,也包括禁止行政機關不合比例地行使職權。這一原則在某一角度和英國行政法上的合理性原則、德國行政法的比例原則及美國行政法上的禁止專橫、任性、濫用自由裁量權原則有很多相似點。

          綜上所述,新法將具體行政行為改為行政行為,為其受案范圍去除了法律障礙,可見,減政放權已是大勢所趨。如政府及其部門制定的規范性文件不合法,公民、法人或者其組織提起訴訟時,就可以審查該規范性文件,這些都將遏制某些規范性文件對賦予公民的固有權利等方面的限制和剝奪。所以,這一變化彰顯了對公民權利的保護,從原來的人身權、財產權擴大到所有的合法權益,有助于我國行政訴訟制度更有力地保障公民權利,限制行政權力,維護了司法權威。

          實踐證明,必須堅持行政訴訟法合法性原則,只有這樣,我國行政訴訟法的內容才會越來越充實,我國社會主義行政法制度才能進一步健全和發展。

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